数字乡村建设：形势、特征与重点
钟钰 人民论坛 2023-11-17
【摘要】数字乡村既是乡村振兴的战略方向，也是数字中国建设的重要内容。当前，我国数字乡村建设取得显著成效，农村整体数字化发展态势积极向上。但与城市相比，由于先天性资源禀赋差异，数字乡村建设也面临顶层设计需进一步深化、城乡“数字鸿沟”较大、农村数字经济潜能挖掘不足、乡村数字治理体系需要完善、农民数字化技能有待提升等薄弱点。对此，应采取有效措施，提升数字乡村建设水平，推动乡村数字化建设和数字化转型，以数字化赋能新时代乡村现代化发展。
【关键词】数字乡村 乡村治理 农业农村现代化 乡村振兴
【中图分类号】d60【文献标识码】a
党的二十大报告提出要加快建设数字中国。数字乡村是伴随网络化、信息化和数字化在农业农村经济社会发展中的应用，以及农民现代信息技能的提高而内生的农业农村现代化发展和转型进程。我国正处于全面推进乡村振兴、建设数字中国的发力期。数字乡村是建设数字中国的重要内容。数字赋能给农村经济社会发展与农民生产生活带来巨大变革，可持续提升农村基础设施建设水平、转变农村产业增长模式、促进农民生活便捷化，同时也契合乡村治理的智慧化需求。
我国数字乡村建设形势与特征
当前我国数字乡村建设得到持续充分的发展。在打造现代化农业、建设现代化农村的新形势下，我国数字乡村建设呈现以下特征：
首先，持续改善硬件基础设施条件。我国不断深化农村地区信息基础设施建设，包括通信网络设施、数字化农业设施、智慧教育医疗设施等，数字乡村的信息大动脉初步形成。截至2021年11月底，全国51万个村级单位均已通宽带，行政村宽带比例提升至100%，农村与城市“同网同速”。2022年，第八批电信普遍服务试点项目累计支持全国超过9000个农村4g、5g基站建设，面向有条件、有需求的农村地区逐步推动5g网络建设。未来，我国5g网络将进一步向农村地区覆盖延伸，农村信息传输速度与通信效率持续显著提高。此外，农村医疗借助智慧平台实现远程会诊、远程影像诊断；乡村课堂引入5g vr教学、5g人工智能教学，使授课更便捷、教育更生动。农村正加快建设智能农业设施，包括智能化农机具、传感器、自动化控制系统等，山东、广东、江苏等地打造一批无人农场、无人牧场和植物工厂，实现农业生产全过程的智能化、无人化，提高农业生产效率和质量。
其次，赋能乡村产业成效正在显现。发展农村电子商务与新型农业是农民创业、就业的好帮手，农村经济增长的新业态。2022年数据显示，全国农产品网络零售额5313.8亿元，同比增长9.2%，农产品网络零售增势良好。为进一步提高农产品网络销售的效益，打造规模化的市场走势，阿里巴巴、京东、拼多多等知名企业扶持一大批农产品的生产、包装、推广供应链，赋能产品的品牌化发展。县域电商从过去追求速度到效益先行，由追求数量到质量转型，由追求品种转向品牌认证。随着特色电商的兴起，农村以短视频应用为先导，带动休闲旅游、观光农业等新业态蓬勃发展，促进一二三产业深度融合。
再次，增强农民生活便利化幸福感。“互联网 ”的发展模式通过优化乡村基础设施，提质乡村数字生活，构建更智能贴心的乡村服务。数字技术正持续并广泛改革农村政务、商务、教育以及医疗体系。农村政务数字化部署不断推进，“一网统管”加速布局，初步实现全国49.2万个村民委员会信息集中汇聚，有效提升基层乡村治理效率。2022年我国农村地区在线教育和互联网医疗用户分别占农村网民整体的31.8%和21.5%，较上年分别增长2.7%和4.1%，农村在线教育、互联网医疗等数字化服务供给持续增长。随着电商平台的普及，越来越多的农村居民正享受网购的便捷红利。2022年，全国农村网络零售额达2.17万亿元，同比增长3.6%。同时，数字技术普及使农村金融服务更便捷高效。截至2022年底，我国农村金融机构网点数已经达到236.9万个，为农村经济发展提供有力支持，增强了农民生活的便捷性与幸福感。
最后，契合乡村治理的智慧化需求。数字技术普及对乡村治理水平提升具有重要意义，以大数据为代表的技术应用为农村政务、社会管理、灾害预警提供便利。借助智能大数据，多地建立信息化政务交流平台，实现乡村信息广泛共享，加强信息化建设管理，“互联网 政务”助力农民便捷办事，基层治理效率显著提升。同时，通过社区智能化管理系统，实现村民信息登记、管理以及查询，完善网格化治理机制。此外，多个农村示范区部署各类物联网传感器及摄像头，利用5g传感系统采集相关数据，为村民及政府提供预警信息，及时有效地应对农村突发自然灾害及公共安全意外事件。
当前数字乡村建设的薄弱点
当前全国各地正积极推进数字乡村建设实践并取得突出成效，同时我国数字乡村发展仍旧存在一些薄弱点，数字乡村建设存在顶层设计需进一步深化、城乡“数字鸿沟”较大、数字潜能挖掘不足、治理体系不够完善、农民数字化技能水平有待提升等短板。
一是数字乡村顶层设计需进一步深化。进入乡村治理现代化新时期，我国针对数字乡村建设的目标、发展方向以及实践路径制定了一系列政策与法律法规。但从实践来看，一些数字政策还需要进一步完善。数字乡村建设的一些试点经验与实践典型还没能很好地系统总结与深入推广，影响到相关政策修订的进程。此外，顶层设计的系统性有待提升，包括主体协同、部门联动、地区统筹等方面的内容仍处于相对分散状态，且往往只关注某几方面的问题，全局性的思考与规划还需提升。同时，数字乡村立法实时跟进还不够，配套的监管措施尚未完全落实。目前，数据产权归属、开放与共享准则、监管评估机制等暂不完善，一些具体领域的规则在探索与试点中，影响数字资源要素优化配置。
二是城乡“数字鸿沟”较为突出。智慧城市起步早且发展条件成熟，数字乡村建设面临一些发展难题，进展相对较慢。实际上，城乡的差距来源于居民接触和使用信息资源的机会差异，由于农村先天性数字资源禀赋与数字化服务的普及程度较低，农村居民在这些机会与能力上相对处于劣势地位。城乡之间存在一定“数字鸿沟”，尤其在基础设施建设、经济增长及数字素养等方面。第51次中国互联网络发展状况统计报告显示，截至2022年12月，我国城镇地区互联网普及率为83.1%，农村地区互联网普及率为61.9%。城乡在基础设施建设上的差距催生产业差距、公共服务差距的出现。城乡居民的收入来源与经济基础存在较大差异。此外，农村空巢老人及留守儿童等人群对数字技术的认知不足且数字技能普遍不高，城乡生活主体存在较大数字素养差距。
三是农村数字经济潜能挖掘不足。作为一种利用互联网技术和数字思维发展农村经济活动、提升农村生产生活水平的新型经济形态，农村数字经济在促进农村就业、推动农村产业提升、提升农村信息化服务水平等方面具有较大潜能。然而，目前农业数字化产值以及数字经济所占行业比重一直在三大产业中相对落后，且与二、三产业的数字化发展规模存在较大差距，在提升农村信息化服务水平方面也面临体系不健全、能力与资源有限的掣肘，农村数字经济潜能挖掘不足。一方面，我国具有庞大的数字经济规模，但值得注意的是，仍然存在一些低端环节，数字赋能的创新性不足，数字资源体系有待深入挖掘，包括数字资源的配置、数字供给侧的结构性改革都存在进一步优化的空间。另一方面，当前数字经济体系的构建集中于电子商务这类新兴产业，利用新动能推动传统产业优化升级的意识还有待提升，释放农业、渔业、林业、手工艺业等的数字价值还不够。
四是乡村数字治理体系需要完善。乡村数字治理体系包括数字基础设施建设、数字化决策支持、数字化服务提供、数字化社区管理等，当前乡村治理的数字化赋能与转型取得了较大成就，然而数字治理体系建设仍旧是数字乡村建设中最薄弱的环节。资源配置方面，农村地区地理环境复杂、政策辐射不足，宽带网络、智能化设备、数据平台等资源的广泛配置存在差距，使乡村治理效能难以有效发挥。治理主体方面，当前乡村数字化进程主要由政府主导，需要在新的治理理念下推动多元主体协同，激发广大农民群体的主人翁精神，深化共建共治共享的数字化治理格局。治理模式方面，“互联网 政务服务”向基层延伸程度还需要加强，乡村服务“最后一百米”一定程度上存在网点覆盖不全面、综合服务碎片化等堵点，乡村治理效能仍需有效提升。
五是农民数字化技能亟待提升。数字化技能是农民改善生活水平的重要技能。截至2022年12月，我国农村网民规模为3.08亿，占网民整体的28.9%，数字观念滞后、技术运用能力不足、学习平台匮乏等因素是农民数字化技能提升的绊脚石。尽管数字化经营正广泛改变着农村的产业结构，但受到传统观念的影响，在落后地区的一些农民信息闭塞，观念陈旧，农村地区的经济结构仍旧以农业为主，数字化运用的场域较少，农民缺乏熟练运用数字化技能的实践空间。此外，农村地区的教育资源相对匮乏导致农民的受教育水平较低，对数字化技术的认知水平不足成为他们使用数字化工具的障碍。相较于城市居民，农民获取数字化技术的学习途径和培训平台存在困难，限制了自我的数字化技能发展，且掌握较多技能的高素质劳动力与青壮年多流向城市，对农村数智引领造成一定影响。农民是乡村发展与治理的主体，也是数字技术转变为农村经济效益的实际作用者，对农村数字化实践起关键作用。在高度关注数字供给侧的创新发展与应用的同时，需要注重作为数字乡村建设重要主体的农民的素养提升，为现代农村的数字化重构提供高素质的人力资本支持，提升农民参与基层数字治理的积极性与创造性，使广大农民共享数字发展红利。
数字乡村建设的重点方向
数字乡村建设逐渐成为农业农村现代化和可持续发展的重要引擎。持续推进数字乡村建设，深入挖掘其数智潜能，在政策上给予充分支持，对中国农业农村高质量发展有重要作用。未来数字乡村建设需要在以下方向上重点推进：
其一，持续推进数字乡村建设。数据要素的增长性打破了传统的资源有限性对乡村发展的制约，为乡村社会持续发展提供可能。我国高度重视数字乡村建设，将其作为乡村振兴战略的关键突破口，置于优先发展的地位。2018年中央一号文件首次提出“数字乡村”概念。2019年《数字乡村发展战略纲要》明确提出“立足新时代国情农情，要将数字乡村作为数字中国建设的重要方面”。数字乡村建设成为乡村现代化建设的重要任务。当前，我国数字乡村建设加快推进，按照《数字中国建设整体布局规划》部署要求，深入实施《数字乡村发展行动计划（2022-2025年）》，乡村数字化建设发展路径逐渐明晰。同时，全国各地积极响应中央号召，积极推进数字乡村试点建设工作。政府统筹、政策指引、各主体协同参与的数字化治理格局形成。目前，我国数字乡村建设仍然面临不少挑战，持续推进数字乡村建设，需积极总结有益经验，推动乡村数字化建设和数字化转型，以数字化赋能新时代乡村现代化发展。
其二，优化调整乡村产业结构。数字经济是当前拉动经济增长和带动产业转型升级的新引擎，数字乡村建设可依靠乡村产业结构调整变革实现质的飞跃。2021年中央一号文件强调“全面建设社会主义现代化，最艰巨最繁重的任务依然在农村”，因此要“实施数字乡村建设发展工程”，并“构建现代乡村产业体系”。2022年中央一号文件提出“强化现代农业产业技术体系建设”并“重点发展农产品加工、乡村休闲旅游、农村电商等产业”。近年来，在国家统筹调控及政策支撑下，各地就数字化乡村产业转型进行了多层次的探索，然而落实到农业生产层面的社会效益与技术服务体系尚不成熟，亟待健全。今后推动乡村产业结构变革的重点方向是着力发挥信息技术创新的扩散效应、信息和知识的溢出效应以及数字技术释放的普惠效应，尊重地区与需求差异，在乡村产业结构变革的整体规划基础上，提高乡村社会服务的质量与效率。
其三，积极转变乡村生活方式。网络技术提高了农民的生活质量，坚持以人民为中心的发展思想，积极转变乡村生活方式，实现发展成果由人民共享，是数字乡村建设的方向。共同富裕是社会主义的本质要求。农民是实现共同富裕的关键群体，如何实现农民共同富裕是未来一段时间需要着力研究并解决的现实问题。数字技术的普及，将转变现代农业发展体系并支撑乡村产业结构转型升级，从而推动乡村地区生活方式变革。便捷的信息化平台逐渐成为农民意见反馈、政治监督的有效途径，打通了农民参政议政、实现当家作主的多样化渠道。要借助数字化宣传普及真正实现农民对政策体系、发展规划的理解与认可，使其客观理性地作出应对，有针对性地根据实际需求获取政策支持解决数字转型难题，成为信息时代有技能、有思想的新农民。同时要提升农民乡村生活的安全感与幸福感，努力实现共同富裕的目标。
其四，有效变革乡村治理模式。《数字乡村发展行动计划（2022-2025年）》明确提出“到2025年，乡村数字化治理体系日趋完善”。传统的乡村治理模式理念落后、方式单一、体制机制不完善，运用大数据等数字技术赋能乡村治理模式变革是提升乡村数字化水平的内在要求。乡村治理现代化作为国家治理现代化的重要内容，受到政策执行与基层实践的高度关注。数字化技术为乡村治理创新及转型带来了新的历史机遇，能否有效变革乡村治理模式成为治理体系现代化的关键所在。首先，要着力发挥信息化在推进乡村治理体系和治理能力现代化中的基础支撑作用，夯实乡村治理物质基础。其次，繁荣发展乡村网络文化，加强乡风文明建设，为乡村治理创造良好的人文环境。最后，构建乡村数字治理新体系，形成多元共治局面。
提升数字乡村建设水平的举措
实施数字乡村战略，提升数字乡村建设水平，是实现乡村治理体系与治理能力现代化的必由之路，也是助力实现乡村振兴目标的策略选择。为更好探索数字乡村建设的突破路径，应从以下方面进一步提升数字乡村建设水平：
第一，建立系统有力的保障机制。首先，优化农村数字经济建设的制度保障。数字经济是发展中的新事物，其带来的问题无法通过自身解决，因此要始终坚持顶层设计与基层创新相结合，用正确理念指导实践，并根据实践变化指导政策优化。其次，加强基础资源保障，包括人力、物力、资金、数据等。要加大公共财政投入力度，引入社会资本投资，鼓励人才流动与创新创业；且持续提升基础设施建设水平，建立数据资源库，加强数据采集、管理、共享等工作，同时高度重视知识产权与数据保护。再次，完善数字及信息安全保障体系，建立各类项目评估和监测机制为数字经济发展保驾护航，尤其需要做好互联网风险防范宣传工作，针对网络知识相对匮乏的农民加强引领教育，提高防骗及个人信息保护意识。最后，建立完善考核监督与评价反馈机制。一方面设立具体的考核指标与评价标准，对数字政策及措施的基层实践跟踪监督，强化基层人员激励与问责机制。另一方面，充分发挥农民主体作用，通过信息公开及时收集相关反馈信息，及时跟进并改善，让农民成为数字乡村建设的参与者、受益者。
第二，夯实数字乡村建设的基础条件。补齐落后地区基础条件与设施、巩固和优化现有资源，是推进农村数字化转型的基础。一方面，根据地区环境差异和农民需求特征，因地制宜构建数字化基础设施建设体系，推动乡村传统基础设施数字化改造升级。加快推动信息网络向有条件、有需求的农村延伸，持续推进城乡“同网同速”，优化提升农村网络质量。加快农村电网数字化、农村水利工程智慧化、水网智能化。保障农村公路、水利、水电等物质条件及时高效地到达需要的地方，尤其普及建设稳定覆盖农村教育、医疗的专用网，增强农民生活的安全感与幸福感。另一方面，完善落实科技支撑与人才储备，加大创新领域资金与人力投入发展现代农业，推进农村产业结构调整，提高其生产力水平与发展质量。与此同时，优质的生态环境对于夯实乡村建设的基础条件至关重要。乡村是生态环境的关键组成部分，保护和改善农村人居环境，对于数字乡村的可持续发展以及美丽中国建设具有深远意义。
第三，培育挖掘乡村发展新业态。数字作为一种新型的生产要素，与资本、人力等其他要素相互融合，通过技术创新以及组织方式变革形成乡村发展新经济模式、新业态。这些新兴行业高发展效率、强创新能力的特征使其对经济增长的拉动作用显著。深入挖掘乡村数字发展的新业态是提升乡村数字发展水平的应有之义。首先，推动农村传统产业转型。数据开放共享的程度决定了乡村产业要素的流动方向，政府、相关机构以及农民高度协同，通过打破数据孤岛加强政企数据流通与共享，促进农村现有产业要素的协调与融合。其次，实现农村产业链全方位数字化发展。要优化数据与其他产业要素的整合方式，树立数据产权意识，健全数据运用与衔接的规范机制，在科学分享、有序流动的前提下突破当前单一化的产业链构成态势并形成完善的乡村产业数字化治理体系。最后，加快培育农村新业态，提升数字经济对其他产业的渗透程度。推进创意农业、认养农业、健康养生等基于互联网的新业态发展，促进乡村特色文化产业发展。政府要深化数字产业领域改革，激活乡村产业市场需求潜力，从而拓展产业数字化转型空间，实现以信息技术带动多业态融合发展。
第四，建立数字型乡村治理体系。建立数字型乡村治理体系即利用先进的数字技术，构建乡村社会治理的数字化、网络化、智能化平台，以提升乡村治理效率和水平，推动乡村治理转型。建立该体系应当关注谁在治理，要围绕治理方式变革，聚焦治理效果。首先，完善农村智慧管理体系，现代乡村应形成依靠数字信息沟通的治理共同体，并通过持续互动与共同行动改善治理关系，实现利益共建共享。一方面，要推动“互联网 政务”向乡村延伸，促进线上线下政务服务深度融合。另一方面，推动农村综合治理精细化，完善“互联网 网格治理”模式，实现数字化服务与乡村特色高度融合。其次，构建数字化服务与保障体系。一方面，要提升农村综合服务、政务、商务、养老等网点的覆盖，尤其需要高度重视农村医疗、教育、社会保障体系的数字化普及。另一方面，农村自我保障与灾害重建能力较弱，因此不仅需要引导农民开展自我安全防范，同时要建立覆盖全面、实时监测的农村应急管理体系。数字乡村建设的最终目的是建设现代化农村，实现治理成果由人民共享。要建立能够激发农村居民广泛参与鼓励机制，从农民体验视角根据其需求意见不断优化服务流程及运用场景，切实提升农民生活的获得感、幸福感、安全感。
第五，提升干部群众的数字素养。要强化基层干部队伍的数字思维，提高农民网络防骗和隐私保护意识，从整体上优化农村社会数字素养，为经济社会发展提供更全面的服务与保障。一方面，应立足内生干群培育，注重他们知识水平及服务技能提升。统筹制定提升干群素养的政策文件并因地制宜开展实践，例如，调集数字农业农村领域人才下乡，充分发挥其多层次的知识储备优势和资源优势做好数字乡村建设引领工作。根据群体差异、地区差异、需求差异设计契合各类人群的数字知识与技能提升计划，提高农村干部、群众的数字技术应用管理能力，打造多元化、高层次的农村数字人才队伍，实现群众数字素养提升。另一方面，积极落实数字人才外部引进，抓牢数字乡村战略实施契机，协同发挥高校、企业等各方优势“精准育才”，通过政策渗透吸引具有专业知识技能的新乡贤、大中专毕业生、退役军人返乡就业，弥补农村干部群众数字素养不高的不足，不断扩充农村数字化人才储备，提升乡村数字化治理效能。
（作者为中国农业科学院农业经济与发展研究所产业经济研究室主任、研究员；南京农业大学公共管理学院副教授杜焱强对本文亦有重要贡献）
【注：本文系中国农业科学院科技创新工程项目（项目编号：iaed-01-2023）阶段性成果】
【参考文献】
①吕普生：《数字乡村与信息赋能》，《中国高校社会科学》，2020年第2期。
②冯朝睿、徐宏宇：《当前数字乡村建设的实践困境与突破路径》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》，2021年第5期。
③赵早：《乡村治理模式转型与数字乡村治理体系构建》，《领导科学》，2020年第14期。
④江维国、胡敏、李立清：《数字化技术促进乡村治理体系现代化建设研究》，《电子政务》，2021年第7期。
⑤钟钰、甘林针、王芹、杜焱强：《数字经济赋能乡村振兴的特点、难点及进路》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》，2023年第3期。
责编/于洪清 美编/宋扬
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